第九章 初步的建設（下）
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萬曆元年，居正進《帝鑒圖說》，第二年就發生效力。
神宗這時才十二歲，他和吏部尚書張瀚，都察院左都禦史葛守禮說，要召見廉能官員，面加獎谕。
居正随即請定面獎廉能儀注，他在疏中說：“臣等竊惟緻理之道，莫急于安民生；安民之要，惟在于核吏治。
前代令主，欲興道緻治，未有不加意于此者。
”(1)二年正月，神宗在會極門，召見廉能官員浙江布政使謝鵬舉等二十五人，特加獎勵，各賜金币，便是這一次的結果。
九月間，刑部秋審，判定重囚應處死刑的，一概上奏。
這是一件例行的公事，但是困難從宮内發生了。
“慈聖太後的懿旨，吩咐概行停刑，”神宗在文華殿和居正說，“先生以為怎樣？” “春生秋殺，天道之常，”居正說，“皇上即位以後，停刑已經不止一次：稂莠不去，反害嘉禾；兇惡不去，反害善良。
愚臣看來，還是不必停。
” 神宗聽了以後，奏明太後，應處死刑的，一概準予執行。
這一點牽涉到古代統治階級的政治思想問題。
不負實際責任的人常常主張寬大，但是負擔實際責任的人，便認為這是一個難題。
鄭子産臨死的時候和子太叔說： “我死後，國家大政是你的事了。
有德的人，也許能夠以寬服民，其次莫如猛。
火的威焰，人人看到都害怕，所以燒死的人不多；水性懦弱，人人都覺得可愛可近，偏偏死在水中的人多了。
所以寬大不是一件容易的事。
” 子産死後，政權落到子太叔手上，這是一位官僚主義的統治者。
被壓迫的人民大衆得到這個機會，發動起來，争取他們的自由。
子太叔懊恨極了，他認為早聽子産的話，一定不至于此，這才調動軍隊，把起義的人民鎮壓下去，仍走上反動統治者的老路。
居正是主張猛的，他曾說過：“使吾為劊子手，吾亦不離法場而證菩提。
”他看到元末的大動亂，完全因為當局的寬縱，以緻演成不可收拾的慘劇。
所以他認定“君子為國，務強其根本，振其紀綱，厚集而拊循之，勿使有釁，脫有不虞，乘其微細，急撲滅之，雖厚費不惜，勿使滋蔓，蔓難圖矣。
”(2)他又說過：“盜者必獲，獲而必誅，則人自不敢為矣。
”(3)關于捕“盜”的事，在考成法也有明文規定。
後來萬曆七年，因為“盜犯”中途脫逃的事，他說： 張國用查系三月初間，已屬順天府着長解押發，乃至今尚未到，此必中途賄逃矣。
頃已令該府捕長解家屬監候，又行逐程挨查，于何處脫逃，務見下落，事系考成，期限已迫。
若此時尚未到，執事亦宜上疏自白，請旨緝拿，務令得獲正罪，庶足示懲。
若已到，則照在京例，盡法處之，不可縱也。
(4) 居正的主張是“盜”者必獲，獲則必“誅”，這是考成法的規定。
但是如《明史》所載，居正當國之時，“大辟之刑，歲有定額”(5)，又稱“居正法嚴，決囚不如額者罪”(6)，都難免有些以訛傳訛。
每年死刑，要有一定的名額，就在當時，也不能不算是一件不可思議的事。
但是《艾穆傳》稱艾穆為刑部員外郎，到陝西複審的時候，艾穆決定隻有兩個人處死刑，同審的人唯恐太輕了，要受到政府的處分，艾穆慷慨地說： “我可不會拿别人的生命保障自己的地位。
” 在居正大權在握的當中，地方官吏奉行過甚，也是不免的事。
二年十月遼東大捷，除了遼東總兵官李成梁進左都督以外，薊遼督撫以及内閣諸臣一體加恩，居正具疏力辭，神宗親筆下谕： 敕谕元輔張少師：朕以幼沖嗣位，賴先生匡弼啟沃，四方治安，九邊甯靖。
我祖宗列聖，亦鑒知先生之功，就加顯爵不為過。
乃屢辭恩命，惟一誠輔國。
自古忠臣，如先生者罕。
朕今知先生實心，不複強，特賜坐蟒衣一襲、銀錢五十兩，以示優眷，申成先生美德，其欽承之。
(7) 自從俺答封貢事定以後，戰事的中心逐漸東移。
東部的鞑靼，在土蠻的領導下，繼續和朝廷作戰，最困難的問題是“屬夷”。
喜峰口、宣化境外有朵顔衛，錦州、義州、廣甯境外有泰甯衛，沈陽、鐵嶺、開原境外有福餘衛，這是所謂大甯三衛；迤東還有建州衛。
在名義上他們都服屬中國，所以稱為“屬夷”，但是事實上泰甯部長速把亥、炒花，朵顔部長董狐狸、長昂，以及建州衛都指揮王杲都和土蠻相通，成為薊遼一帶的邊患。
要對付土蠻，第一便得對付“屬夷”，所以萬曆元年，居正就認定處置“屬夷”之策，為國家大事，急宜經理。
(8)這一次遼東大捷，李成梁斬建州部落一千一百餘人，後來連王杲也殺了，當然是對付“屬夷”的一次“成功”。
戰事中心到了薊遼，但是薊遼最大的遺憾，便是地形的缺陷。
整個三衛，盤踞在熱河和遼甯的西邊，薊州和遼東兩鎮，失去應有的聯系。
居正的計劃，是遵守楊博固守邊牆的遺策，一面整理薊州一帶的邊牆，(9)以備鞑靼的進攻；同時也計劃反攻。
他聯絡遼東、宣府、薊州三鎮，主張由薊州堅守，由遼東、宣府雙方夾擊。
他給方逢時說起： 比者遼左之功，固為奇絕，朝廷賞功之典，亦極其隆厚，然仆于此，蓄意甚深，謹密以告公。
今九邊之地，薊門為重，以其為國之堂奧也。
自嘉靖庚戌以來，虜禍日中于薊，至罷九邊之力以奉之，而内地亦且困敝。
然所以釀此禍者，皆屬夷為之也。
國初棄大甯之地與之，冀其為吾藩屏，而今乃如此！故屬夷不處，則邊患無已時。
然欲處之非加之以威，彼固未肯俯首而服從也。
今西虜為貢市所羁，必不敢動，獨土蠻一枝，力弱寡援，制之為易。
今拟于上谷練得戰士二萬，遼東二萬，多備火器，卻令薊人平時将内地各城堡，修令堅固。
視三鎮士氣已振，度其可用，則屬夷求撫賞者，一切以正理處之；凡額外求讨，及捉軍要賞者，悉正以軍法。
彼不遂所欲，必結虜來犯，我則據台以守，遏之邊外，使之一騎不入，在我雖無所獲，而在彼已為失利，亦策之上也。
如其賊衆潰牆而入，則亦勿遽為倉皇，但令薊将斂各路之兵四、五萬人，屯據要害，令諸縣邑村落，皆清野入保，勿與之戰。
而上谷、遼左，不必俟命，即各出萬人，遣骁将，從邊外将諸屬夷老小盡殲之，令大将領一萬人入關，不必衛京師，徑趨薊地，伏于賊所出路。
彼雖已入内地，見我不動，必不敢散搶，不過四五日，虜氣衰矣。
衰則必遁，然後令薊人整陣以逐之，而宣、遼兩軍合而蹙擊。
彼既饑疲，又各護其獲，敗不相救，而吾以三鎮全力擊其惰歸，破之必矣。
一戰而勝，則薊鎮士氣既倍，土、蘇諸酋，不敢複窺，而屬夷亦皆可脅而撫之以為我用。
薊事舉則西虜之貢市愈堅，而入援之兵，可以漸減，九邊安枕無事矣。
愚計如此，今先試之于遼左，蓋遼人素稱敢戰，而李将軍亦忠勇可用，故厚賞以勸之，懸利以待之，亦緻士從隗始之意也。
(10) 萬曆元年，居正和薊遼總督劉應節說過，要“虛心商量，思一長策，着實整頓一番，庶為經久之計”(11)。
這便是居正的長策了。
但是這一條計策，在居正手裡，始終沒有用過。
戰事的中心逐漸東移，遼東成為中國的重鎮，這是後事。
萬曆最初十年，戚繼光坐鎮薊門，是當時的一重保障，土蠻不敢南侵，未必不由于此。
居正對于三衛，始終設法羁縻。
他自己說過：“要在當事者随宜處置。
譬之于犬，搖尾則投之以骨，狂吠則擊之以棰，既棰而複服，則複投之，投而複吠則擊之：而可與之較曲直，論法守乎？前有書與方公，方答書雲：&lsquo耐煩二字，邊臣宜書諸紳。
&rsquo誠然。
”(12)居正手上有的是大棒和骨頭，這是他“羁縻&lsquo屬夷&rsquo”的方法。
對于“撫賞&lsquo屬夷&rsquo”的緞布，正和對于賞賜俺答的緞布一樣，居正逐件看過，都要美好經用，這是骨頭。
朵顔部長董狐狸、長昂，和青把都是親戚，居正吩咐宣府巡撫吳兌：“幸公示意青酋，令其傳意長昂，勿複作歹，自取滅亡。
”(13)這是大棒。
這一年他又說過： 辱示薊鎮虜情，淵哉其言之也。
已即密語彼中當事諸公，俾知所從事。
屬夷處置适宜，則土虜之真情可得，而兩鎮之貢市愈堅，當今邊務，莫要于此矣。
公在上谷，内修戰守，外探虜情，東制西懷，自有妙用，仆複何憂。
(14) 居正曾經自稱别無他長，但能耐煩，這是一句謙虛的話，但是耐煩确是能使居正成功的品德。
耐煩的人，對于一切事務，有布置，有步驟。
他不會一暴十寒，然而他也不求一勞永逸，隻是一步一步，腳踏實地去幹。
我們所不能滿意的是居正對于起義的人民，沒有正确的認識，因此隻知道如何去鎮壓；同樣地他對于沿邊的少數民族，除了利誘威服以外，沒有采取進一步靠攏和争取的方法。
對于用人行政方面，他也是一步一步幹著。
萬曆二年四月，實行久任之法，這是他在隆慶二年《陳六事疏》中已經說過的。
十二月内閣進職官書屏。
居正上疏： 仰惟皇上天挺睿明，勵精圖治，今春朝觐考察，親獎廉能；頃者吏部奏除，躬臨铨選，其加意于吏治人才如此。
顧今天下疆裡，尚未悉知，諸司職務，尚未盡熟，雖欲審别，其道無由。
臣等思所以推廣德意，發達聖聰者，謹屬吏部尚書張瀚，兵部尚書譚綸，備查兩京及在外文武職官，府、部而下，知府以上，各姓名籍貫，及出身資格。
造為禦屏一座，中三扇繪天下疆域之圖：左六扇，列文官職名；右六扇，列武官職名；各為浮帖，以便更換。
每十日，該部将升遷調改各官，開送内閣，臣等令中書官寫換一遍。
其屏即張設于文華殿後，皇上講讀進字之所，以便朝夕省覽。
如某衙門缺某官，該部推舉某人，即知其人原系某官，今果堪此任否？某地方有事，即知某人見任此地，今能辦此事否？臣等日侍左右，皇上即可親賜詢問，細加商榷，臣等若有所知，亦得面盡其愚，以俟聖斷。
一指顧間，而四方道裡險、易，百司職務繁、簡，一時官員賢、否，舉莫逃于聖鑒之下。
不惟提綱挈要，便于觀覽，且使居官守職者，皆知其名常在朝廷左右，所行之事皆得達于高聰：其賢者将兢兢焉争自淬勵以求見知于上，不才者亦将凜凜焉畏上之知而不敢為非。
皇上獨運神智，坐以照之，垂拱而天下治矣。
(15) 在職官方面，明代定都北京以後，南京六部諸寺，實際成為贅疣。
嘉靖、隆慶間已經開始裁革了。
萬曆三年二月裁南京官，以後再經過九年的裁革，除了養望的大官和必需的屬官以外，差不多已經調整，這都是居正任内的成績。
三年四五月間，居正上《請饬學政疏》，這是一個極大的改革。
明朝的學制，兩京國子監是直轄中央的國立大學，與地方無幹。
各府、州、縣有府學、州學、縣學，都有一定學額，歸各省提學官管轄。
鄉村之中又有社學，民間子弟自由入學，不受學額的限制，但是沒有強迫入學的規定。
當時的問題，集中在地方學制的府、州、縣學。
太祖洪武年間規定，府學四十人，州學三十人，縣學二十人，日給廪膳，稱為廪膳生員。
洪武十五年定令，廪膳生每人每月領米一石，魚肉鹽醯，由官供給。
宣宗宣德三年規定，府、州、縣學各設增廣生員，學額與廪膳生員相同，他們沒有領米的權利，但是和廪膳生員一樣，一家之内，除本身外
神宗這時才十二歲，他和吏部尚書張瀚，都察院左都禦史葛守禮說，要召見廉能官員，面加獎谕。
居正随即請定面獎廉能儀注，他在疏中說：“臣等竊惟緻理之道，莫急于安民生；安民之要，惟在于核吏治。
前代令主，欲興道緻治，未有不加意于此者。
”(1)二年正月，神宗在會極門，召見廉能官員浙江布政使謝鵬舉等二十五人，特加獎勵，各賜金币，便是這一次的結果。
九月間，刑部秋審，判定重囚應處死刑的，一概上奏。
這是一件例行的公事，但是困難從宮内發生了。
“慈聖太後的懿旨，吩咐概行停刑，”神宗在文華殿和居正說，“先生以為怎樣？” “春生秋殺，天道之常，”居正說，“皇上即位以後，停刑已經不止一次：稂莠不去，反害嘉禾；兇惡不去，反害善良。
愚臣看來，還是不必停。
” 神宗聽了以後，奏明太後，應處死刑的，一概準予執行。
這一點牽涉到古代統治階級的政治思想問題。
不負實際責任的人常常主張寬大，但是負擔實際責任的人，便認為這是一個難題。
鄭子産臨死的時候和子太叔說： “我死後，國家大政是你的事了。
有德的人，也許能夠以寬服民，其次莫如猛。
火的威焰，人人看到都害怕，所以燒死的人不多；水性懦弱，人人都覺得可愛可近，偏偏死在水中的人多了。
所以寬大不是一件容易的事。
” 子産死後，政權落到子太叔手上，這是一位官僚主義的統治者。
被壓迫的人民大衆得到這個機會，發動起來，争取他們的自由。
子太叔懊恨極了，他認為早聽子産的話，一定不至于此，這才調動軍隊，把起義的人民鎮壓下去，仍走上反動統治者的老路。
居正是主張猛的，他曾說過：“使吾為劊子手，吾亦不離法場而證菩提。
”他看到元末的大動亂，完全因為當局的寬縱，以緻演成不可收拾的慘劇。
所以他認定“君子為國，務強其根本，振其紀綱，厚集而拊循之，勿使有釁，脫有不虞，乘其微細，急撲滅之，雖厚費不惜，勿使滋蔓，蔓難圖矣。
”(2)他又說過：“盜者必獲，獲而必誅，則人自不敢為矣。
”(3)關于捕“盜”的事，在考成法也有明文規定。
後來萬曆七年，因為“盜犯”中途脫逃的事，他說： 張國用查系三月初間，已屬順天府着長解押發，乃至今尚未到，此必中途賄逃矣。
頃已令該府捕長解家屬監候，又行逐程挨查，于何處脫逃，務見下落，事系考成，期限已迫。
若此時尚未到，執事亦宜上疏自白，請旨緝拿，務令得獲正罪，庶足示懲。
若已到，則照在京例，盡法處之，不可縱也。
(4) 居正的主張是“盜”者必獲，獲則必“誅”，這是考成法的規定。
但是如《明史》所載，居正當國之時，“大辟之刑，歲有定額”(5)，又稱“居正法嚴，決囚不如額者罪”(6)，都難免有些以訛傳訛。
每年死刑，要有一定的名額，就在當時，也不能不算是一件不可思議的事。
但是《艾穆傳》稱艾穆為刑部員外郎，到陝西複審的時候，艾穆決定隻有兩個人處死刑，同審的人唯恐太輕了，要受到政府的處分，艾穆慷慨地說： “我可不會拿别人的生命保障自己的地位。
” 在居正大權在握的當中，地方官吏奉行過甚，也是不免的事。
二年十月遼東大捷，除了遼東總兵官李成梁進左都督以外，薊遼督撫以及内閣諸臣一體加恩，居正具疏力辭，神宗親筆下谕： 敕谕元輔張少師：朕以幼沖嗣位，賴先生匡弼啟沃，四方治安，九邊甯靖。
我祖宗列聖，亦鑒知先生之功，就加顯爵不為過。
乃屢辭恩命，惟一誠輔國。
自古忠臣，如先生者罕。
朕今知先生實心，不複強，特賜坐蟒衣一襲、銀錢五十兩，以示優眷，申成先生美德，其欽承之。
(7) 自從俺答封貢事定以後，戰事的中心逐漸東移。
東部的鞑靼，在土蠻的領導下，繼續和朝廷作戰，最困難的問題是“屬夷”。
喜峰口、宣化境外有朵顔衛，錦州、義州、廣甯境外有泰甯衛，沈陽、鐵嶺、開原境外有福餘衛，這是所謂大甯三衛；迤東還有建州衛。
在名義上他們都服屬中國，所以稱為“屬夷”，但是事實上泰甯部長速把亥、炒花，朵顔部長董狐狸、長昂，以及建州衛都指揮王杲都和土蠻相通，成為薊遼一帶的邊患。
要對付土蠻，第一便得對付“屬夷”，所以萬曆元年，居正就認定處置“屬夷”之策，為國家大事，急宜經理。
(8)這一次遼東大捷，李成梁斬建州部落一千一百餘人，後來連王杲也殺了，當然是對付“屬夷”的一次“成功”。
戰事中心到了薊遼，但是薊遼最大的遺憾，便是地形的缺陷。
整個三衛，盤踞在熱河和遼甯的西邊，薊州和遼東兩鎮，失去應有的聯系。
居正的計劃，是遵守楊博固守邊牆的遺策，一面整理薊州一帶的邊牆，(9)以備鞑靼的進攻；同時也計劃反攻。
他聯絡遼東、宣府、薊州三鎮，主張由薊州堅守，由遼東、宣府雙方夾擊。
他給方逢時說起： 比者遼左之功，固為奇絕，朝廷賞功之典，亦極其隆厚，然仆于此，蓄意甚深，謹密以告公。
今九邊之地，薊門為重，以其為國之堂奧也。
自嘉靖庚戌以來，虜禍日中于薊，至罷九邊之力以奉之，而内地亦且困敝。
然所以釀此禍者，皆屬夷為之也。
國初棄大甯之地與之，冀其為吾藩屏，而今乃如此！故屬夷不處，則邊患無已時。
然欲處之非加之以威，彼固未肯俯首而服從也。
今西虜為貢市所羁，必不敢動，獨土蠻一枝，力弱寡援，制之為易。
今拟于上谷練得戰士二萬，遼東二萬，多備火器，卻令薊人平時将内地各城堡，修令堅固。
視三鎮士氣已振，度其可用，則屬夷求撫賞者，一切以正理處之；凡額外求讨，及捉軍要賞者，悉正以軍法。
彼不遂所欲，必結虜來犯，我則據台以守，遏之邊外，使之一騎不入，在我雖無所獲，而在彼已為失利，亦策之上也。
如其賊衆潰牆而入，則亦勿遽為倉皇，但令薊将斂各路之兵四、五萬人，屯據要害，令諸縣邑村落，皆清野入保，勿與之戰。
而上谷、遼左，不必俟命，即各出萬人，遣骁将，從邊外将諸屬夷老小盡殲之，令大将領一萬人入關，不必衛京師，徑趨薊地，伏于賊所出路。
彼雖已入内地，見我不動，必不敢散搶，不過四五日，虜氣衰矣。
衰則必遁，然後令薊人整陣以逐之，而宣、遼兩軍合而蹙擊。
彼既饑疲，又各護其獲，敗不相救，而吾以三鎮全力擊其惰歸，破之必矣。
一戰而勝，則薊鎮士氣既倍，土、蘇諸酋，不敢複窺，而屬夷亦皆可脅而撫之以為我用。
薊事舉則西虜之貢市愈堅，而入援之兵，可以漸減，九邊安枕無事矣。
愚計如此，今先試之于遼左，蓋遼人素稱敢戰，而李将軍亦忠勇可用，故厚賞以勸之，懸利以待之，亦緻士從隗始之意也。
(10) 萬曆元年，居正和薊遼總督劉應節說過，要“虛心商量，思一長策，着實整頓一番，庶為經久之計”(11)。
這便是居正的長策了。
但是這一條計策，在居正手裡，始終沒有用過。
戰事的中心逐漸東移，遼東成為中國的重鎮，這是後事。
萬曆最初十年，戚繼光坐鎮薊門，是當時的一重保障，土蠻不敢南侵，未必不由于此。
居正對于三衛，始終設法羁縻。
他自己說過：“要在當事者随宜處置。
譬之于犬，搖尾則投之以骨，狂吠則擊之以棰，既棰而複服，則複投之，投而複吠則擊之：而可與之較曲直，論法守乎？前有書與方公，方答書雲：&lsquo耐煩二字，邊臣宜書諸紳。
&rsquo誠然。
”(12)居正手上有的是大棒和骨頭，這是他“羁縻&lsquo屬夷&rsquo”的方法。
對于“撫賞&lsquo屬夷&rsquo”的緞布，正和對于賞賜俺答的緞布一樣，居正逐件看過，都要美好經用，這是骨頭。
朵顔部長董狐狸、長昂，和青把都是親戚，居正吩咐宣府巡撫吳兌：“幸公示意青酋，令其傳意長昂，勿複作歹，自取滅亡。
”(13)這是大棒。
這一年他又說過： 辱示薊鎮虜情，淵哉其言之也。
已即密語彼中當事諸公，俾知所從事。
屬夷處置适宜，則土虜之真情可得，而兩鎮之貢市愈堅，當今邊務，莫要于此矣。
公在上谷，内修戰守，外探虜情，東制西懷，自有妙用，仆複何憂。
(14) 居正曾經自稱别無他長，但能耐煩，這是一句謙虛的話，但是耐煩确是能使居正成功的品德。
耐煩的人，對于一切事務，有布置，有步驟。
他不會一暴十寒，然而他也不求一勞永逸，隻是一步一步，腳踏實地去幹。
我們所不能滿意的是居正對于起義的人民，沒有正确的認識，因此隻知道如何去鎮壓；同樣地他對于沿邊的少數民族，除了利誘威服以外，沒有采取進一步靠攏和争取的方法。
對于用人行政方面，他也是一步一步幹著。
萬曆二年四月，實行久任之法，這是他在隆慶二年《陳六事疏》中已經說過的。
十二月内閣進職官書屏。
居正上疏： 仰惟皇上天挺睿明，勵精圖治，今春朝觐考察，親獎廉能；頃者吏部奏除，躬臨铨選，其加意于吏治人才如此。
顧今天下疆裡，尚未悉知，諸司職務，尚未盡熟，雖欲審别，其道無由。
臣等思所以推廣德意，發達聖聰者，謹屬吏部尚書張瀚，兵部尚書譚綸，備查兩京及在外文武職官，府、部而下，知府以上，各姓名籍貫，及出身資格。
造為禦屏一座，中三扇繪天下疆域之圖：左六扇，列文官職名；右六扇，列武官職名；各為浮帖，以便更換。
每十日，該部将升遷調改各官，開送内閣，臣等令中書官寫換一遍。
其屏即張設于文華殿後，皇上講讀進字之所，以便朝夕省覽。
如某衙門缺某官，該部推舉某人，即知其人原系某官，今果堪此任否？某地方有事，即知某人見任此地，今能辦此事否？臣等日侍左右，皇上即可親賜詢問，細加商榷，臣等若有所知，亦得面盡其愚，以俟聖斷。
一指顧間，而四方道裡險、易，百司職務繁、簡，一時官員賢、否，舉莫逃于聖鑒之下。
不惟提綱挈要，便于觀覽，且使居官守職者，皆知其名常在朝廷左右，所行之事皆得達于高聰：其賢者将兢兢焉争自淬勵以求見知于上，不才者亦将凜凜焉畏上之知而不敢為非。
皇上獨運神智，坐以照之，垂拱而天下治矣。
(15) 在職官方面，明代定都北京以後，南京六部諸寺，實際成為贅疣。
嘉靖、隆慶間已經開始裁革了。
萬曆三年二月裁南京官，以後再經過九年的裁革，除了養望的大官和必需的屬官以外，差不多已經調整，這都是居正任内的成績。
三年四五月間，居正上《請饬學政疏》，這是一個極大的改革。
明朝的學制，兩京國子監是直轄中央的國立大學，與地方無幹。
各府、州、縣有府學、州學、縣學，都有一定學額，歸各省提學官管轄。
鄉村之中又有社學，民間子弟自由入學，不受學額的限制，但是沒有強迫入學的規定。
當時的問題，集中在地方學制的府、州、縣學。
太祖洪武年間規定，府學四十人，州學三十人，縣學二十人，日給廪膳，稱為廪膳生員。
洪武十五年定令，廪膳生每人每月領米一石，魚肉鹽醯，由官供給。
宣宗宣德三年規定，府、州、縣學各設增廣生員，學額與廪膳生員相同，他們沒有領米的權利，但是和廪膳生員一樣，一家之内，除本身外
